Минэнерго России пытается добиться сокращения числа ТСО за счет ужесточения критериев, предъявляемых к владельцам электросетевых объектов. Соответствует ли такой подход логике эффективного развития электросетевого комплекса и какие подводные камни скрывает дискриминация отдельных участников рынка?
12 апреля 2022 года в Государственной Думе состоялось заседание секции Экспертного совета по вопросам антимонопольного законодательства в части регулирования и контроля за деятельностью отраслей топливно-энергетического комплекса и обеспечения конкурентного ценообразования на энергоресурсы под председательством Валерия Селезнева, первого заместителя Председателя Комитета Госдумы РФ.
На заседании в рамках обсуждения законодательного обеспечения развития электросетевого комплекса обсуждался проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям» – об ужесточении критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям. Члены отраслевого сообщества отметили, что инициатива по ужесточению критериев нуждается в существенной проработке.
Позиция Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ по проекту Постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям»
Предлагаемый подход противоречит Стратегии развития электросетевого комплекса[1] (далее – Стратегия), согласно которой сокращение степени разрозненности территориальных сетевых организаций и повышение контроля над ними должно осуществляться за счет экономической мотивации, а не посредством ужесточения критериев соответствия статусу ТСО. Также следует отметить, что данное регулирование приведет к снижению мотивации в вопросе сокращения потерь на участках, принадлежащих организациям, лишенным статуса ТСО, исказит базу сравнительного анализа издержек сетевых организаций, снизит возможности потребителей в части технологического присоединения и приведет к убыткам владельцев электросетевых активов.
Ужесточение критериев отнесения организаций, владеющих электросетевыми объектами, к территориальным сетевым организациям (далее– ТСО) — это эффективный способ снизить число сетевых компаний с помощью их дискриминации. Предлагаемые Минэнерго России подходы носят исключительно административный, а не экономический характер. Единственным осязаемым результатом предлагаемых новаций станет значительное сокращение компаний на рынке электросетевых услуг. При этом, насколько известно, каких-либо расчетов, объясняющих связь между ликвидацией 70% сетевых организаций и повышением наблюдаемых параметров эффективности электросетевого комплекса авторами инициативы, представлено не было.
Хотелось бы отметить, что, политика, направленная на сокращение числа ТСО до уровня, необходимого для снижения разрозненности сетевых организаций и повышения ответственности и контроля над ними, проводится в России с 2014 года. Благодаря созданным административным барьерам (внедрения Критериев и исключения расходов моносетей из состава котловой НВВ) количество ТСО в период с 2014-2017гг. сократилось с 2867 до 1638. Таким образом, можно констатировать, что целевые показатели применения административных критериев достигнуты.
[1] Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации, утверждённая постановлением Правительства РФ от 03.04.2013 г. № 511-р
При этом какого-либо анализа, устанавливающего причинно-следственную связь между проведенным сокращением и повышением надежности энергоснабжения в регионах Минэнерго России, не проводилось. Более того, зачастую качество и надежность компаний, претендующих на статус системообразующей сети, весьма невысоко. При этом низкое качество связано именно с деятельностью самих таких организаций (например, в Тверской и Новгородской областях), с качеством их инвестиционной политики и оперативной работы, а не с наличием в регионе других электросетевых организаций.
Хотелось бы напомнить, что согласно Стратегии после внедрения административных критериев на рынке ТСО консолидация сетевых организаций должна осуществляться посредством экономических стимулов за счет внедрения инструмента сравнительного анализа и усиления требований по качеству и надежности при тарифном регулировании. Сокращение ТСО должно происходить именно под воздействием экономических стимулов, поскольку только они способны повысить эффективность функционирования электросетевого хозяйства с одновременным снижением тарифной нагрузки на потребителя. Согласно Стратегии, указанные критерии более эффективны, чем административные (сокращение ТСО до 800), поскольку позволяют сохранить в отрасли именно эффективные ТСО, создавать условия для взаимовыгодной консолидации, снижают ценовую нагрузку на конечного потребителя и расширяют его возможности за счет развития системы тарифного регулирования.
Внедрение критериев, хоть и позволит формально оставить на рынке небольшое число участников, скорее всего, приведет к сохранению недостатков и дисбалансов, ради исключения которых создавались стимулы для укрупнения ТСО.
Кроме того, принудительный перевод активов малых ТСО на обслуживание системообразующей сети снизит ответственность по снижению потерь электроэнергии, поскольку у системообразующей организации будет отсутствовать экономическая мотивация для капитальных вложений в актив, владение которым носит временный и неопределенный характер.
Нет оснований полагать, что крупные сетевые организации будут проводить консолидацию в ущерб своим экономическим интересам.
С высокой долей вероятности укрупнение компаний приведет к росту тарифной нагрузки. По крайней мере примеры состоявшихся консолидаций на базе МРСК говорят в пользу версии о росте тарифов. Так консолидация сетевых активов в Республике Бурятия и Удмуртской Республике привели к росту удельной валовой выручки консолидированных сетевых организаций. Таким образом, можно констатировать, что в результате проведенной в 2015–2020 гг. консолидации электросетевых активов тарифная нагрузка на конечного потребителя возросла.
Дальнейшее ужесточение критериев крайне опасно, поскольку принудительный уход компаний (в том числе операционно эффективных) искажает базу для сравнительного анализа издержек, что не позволит реализовать задачи, стоящие перед тарифным регулированием в части сравнительного анализа затрат и учета показателей качества и надежности при тарифном регулировании.
Указанные недостатки усугубляются тем, что сокращение числа ТСО может сократить возможности потребителей в части техприсоединения, поскольку часть электросетевых активов будет изъята из регулирования и перестанет быть доступной для присоединения. Кроме того, исполненные ранее обязательства по льготному техприсоединению могут быть компенсированы лишь при условии регулирования. После лишения статуса ТСО, очевидно, что некомпенсируемые фактически понесенные затраты собственника объектов электросетевого хозяйства, лишенного статуса ТСО, сформируют убыток такого собственника.
Кроме того, инициатива Минэнерго России предполагает фактически обязательное обременение системообразующей ТСО ответственностью за эксплуатацию сторонних сетей. Такой подход может идти в противоречие с финансовыми планами развития крупнейшей ТСО, а разница в стандартах обслуживания может привести либо к дополнительному росту тарифов на передачу (что странно с экономической точки зрения, поскольку снижение числа ТСО должно уменьшать тариф), либо к ухудшению экономических показателей системообразующей сети и снижению инвестиционного потенциала ее развития.
Ужесточение критериев приведет к очевидным негативным последствиям для ТСО, не соответствующим новым критериям. Поскольку речь идет об избыточном административном давлении, не предусмотренном Стратегией развития ЭСК. Можно отметить, что это приведет к снижению предпринимательской уверенности в секторе оказания услуг по передаче за счет:
- ограничения прав собственников имущества на его использование для предпринимательской деятельности;
- ограничения прав использования результатов владения ЭСХ на законном основании;
- необоснованного наделения конкурентным преимуществом отдельных собственников объектов электросетевого хозяйства (что с учетом введения расчетной предпринимательской прибыли (далее – РПП) будет стимулировать к снижению эффективности).
Существенным недостатком предлагаемого документа является отсутствие анализа социально-экономических последствий ужесточения критериев ТСО.
Также следует отметить, что для многих МРСК 2023 год – начало нового долгосрочного периода регулирования. Соответственно параметры качества и надежности, а также норматив потерь, определены исходя из их структуры активов, без учета активов прочих сетевых организаций, эксплуатация которых потенциально возможна. Указанное обстоятельство формирует дополнительные риски для системообразующей сети, связанные с нехваткой средств на собственное развитие.
В результате возникнет парадоксальная ситуация, при которой формальное сокращение ТСО приведет к росту тарифной нагрузки.
Поэтому, представляется, что возможность усиления административного давления на электросетевые компании должна рассматриваться только после всестороннего анализа тарифных последствий такого решения, а также независимой оценки экономической эффективности предлагаемых механизмов.
Кроме того, на мой взгляд, целью бюрократических усилий в данном случае должно быть что-то более важное, чем сокращение числа участников рынка.
Предложения:
- Провести комплексное исследование тарифно-экономических последствий ужесточения критериев ТСО;
- Провести анализ влияния ужесточения критериев ТСО на показатели качества и надежности электроснабжения;
- В отношении действующих субъектов рынка применять экономическое стимулирование, предусмотренное Стратегией развития ЭСК.
- Обратиться в ФАС России с просьбой ускорить работу по эталонному регулированию операционных расходов ТСО, а также ввести дифференциацию тарифов на услуги по передаче электрической энергии в зависимости от категории надежности конечных потребителей.