Регулирование цен в сфере теплоснабжения направлено на обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей, а также учет экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.
В отдельных случаях утвержденные органами регулирования тарифные решения не учитывают данные принципы, что приводит к дисбалансу экономических интересов субъектов рынков теплоснабжения.
В этом случае законодательство предусматривает возможность защиты интересов добросовестных участников теплоснабжения посредством оспаривания тарифов как во внесудебном, так и в судебном порядке.
Во внесудебном порядке тарифные решения в сфере теплоснабжения могут быть оспорены в рамках процедуры разногласий и досудебного урегулирования споров.
Особенности данных процедур и порядок рассмотрения ФАС России заявлений об оспаривании тарифов применительно к сфере теплоснабжения предусмотрены, в частности:
- Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов) (постановление Правительства РФ от 30.04.2018 № 533);
- Правилами отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (постановление Правительства РФ от 03.03.2004 № 123).
Во внесудебном порядке необходимо подать заявление о рассмотрении спора в федеральный антимонопольный орган в течение 3 месяцев со дня наступления нарушения прав. Федеральный антимонопольный орган в течение 10 календарных дней со дня регистрации заявления принимает решение о принятии заявления к рассмотрению, об отказе в рассмотрении заявления или об оставлении заявления без движения и направляет его заявителю и ответчику.
Федеральный антимонопольный орган рассматривает споры в течение 90 календарных дней со дня принятия заявления к рассмотрению.
Признать недействующими утвержденные тарифы можно в судебном порядке.
Утвержденные тарифные решения публикуются в официальном порядке, определяют долгосрочные параметры регулирования тарифов, тарифы в сфере теплоснабжения для потребителей, т.е. содержат правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц. Исходя из этого, тарифные решения являются нормативными правовыми актами согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 № 50.
Таким образом, постановления органов регулирования тарифов являются нормативными правовыми актами и могут быть обжалованы в порядке производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ).
В случае оспаривания тарифного решения организация может обратиться с иском в суд общей юрисдикции. Срок рассмотрения административного искового заявления составляет 2 месяца с момента дня подачи заявления.
В исковом заявлении нужно указать:
- нормативно-правовой акт, которым был утвержден тариф;
- печатное издание, где официально был опубликован нормативный правовой акт;
- долгосрочные параметры регулирования (при применении метода индексации);
- размеры тарифов, которые были утверждены нормативным правовым актом;
- срок действия тарифов;
- несоответствие нормативно-правового акта нормативным правовым актам, регулирующим правоотношения в области установления тарифов в сфере услуг теплоснабжения и имеющим большую юридическую силу, чем нарушаются права и законные интересы административного истца, как организации, оказывающей услуги теплоснабжения;
- нормативно-правовые акты, которые регулируют услуги теплоснабжения и основные положения;
- перечисление статей затрат, которые являются заниженными и по каким причинам.
В случае признания недействующим нормативного правового акта по тарифам, данный нормативный правовой акт не может применяться с указанной в решении суда даты.
По практике оспаривания тарифов, основаниями для отмены являются:
- ненадлежащая оценка (ее отсутствие) со стороны органа регулирования учтенных при формировании тарифа расходов;
- несоблюдение процедур принятия нормативного правого акта;
- несоблюдение императивных требований норм законодательства в контексте принятия тарифных решений;
- необоснованный отказ органа регулирования в учете расходов регулируемой организации на основании представленных в тарифное дело материалов;
- установление экономически необоснованного тарифа со ссылкой на «предусмотренные законодательством ограничения по росту уровня тарифа».
Исходя из судебной практики, из всех статей затрат больше всего организациями оспариваются:
- расходы на оплату труда;
- расходы на аренду и амортизацию;
- выпадающие доходы.
В случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлен тариф, согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена» орган в силу его компетенции, закрепленной законом и иными правовыми актами в установленный судом срок должен принять нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный судом недействующим (часть 2 статьи 178, часть 6 статьи 180, часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ).
Согласно пункту 7 данного Постановления Пленума в случаях, когда регулируемая цена была вопреки требованиям закона установлена ниже экономически обоснованной и нормативный акт, в соответствии с которым она определялась, признан судом недействующим, участвовавший в ее формировании поставщик не вправе требовать взыскания доплаты в соответствующей части с потребителей ресурса. Компенсация имущественных потерь поставщика при этом осуществляется путем их учета в следующих периодах регулирования, а также посредством реализации иных способов защиты нарушенного права (статья 12 ГК РФ).
В большинстве случаев органы регулирования тарифов учитывают понесенные расходы ни в одном периоде регулирования, а путем учета в следующих периодах регулирования. Однако, такой подход не учитывает следующие моменты:
- компенсация убытков, которые уже сложились у регулируемой организации, откладывается во времени и не происходит единовременно;
- сумма компенсации выпадающих доходов может быть разбита на несколько лет в разных долях, при том, что возникли убытки в течение одного года, а индексация выпадающих доходов в тарифном регулировании не предусмотрена, то есть чем сильнее распределена во времени сумма компенсации, тем сильнее на сумму компенсации влияет фактор инфляции, т.е. тем больше сумма обесценивается с течением времени;
- в соответствии с пунктом 13 Основ ценообразования, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22.10.2012 № 1075, если по результатам анализа деятельности организации в спорный период будут выявлены расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, вызванного применением организацией в спорный период заниженного тарифа на тепловую энергию, то эти расходы, за исключением случаев обслуживания заемных средств по процентной ставке в размере, не превышающем 5 процентов годовых, учитываются в размере фактически понесенных расходов, не превышающем величину, равную ставке рефинансирования Центрального банка РФ, увеличенной на 4 процентных пункта, – другими словами, организация вправе претендовать на компенсацию также и расходов на обслуживание заемных средств.
Учет приведенных выше обстоятельств обеспечит соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, а также недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения (статья 3 Закона о теплоснабжении).
В пункте 7 Постановления Пленума ВС РФ № 63 также упоминается об иных способах защиты нарушенного права регулируемой организации вследствие утверждения ненадлежащего тарифа со ссылкой на статью 12 ГК РФ.
Применительно к сфере тарифного регулирования основным способом восстановления имущественного положения (защиты своих прав) со стороны регулируемой организации, помимо дорегулирования, является взыскание убытков с органа регулирования, причиненных в результате ненадлежащего исполнения обязанности по установлению тарифа.
Согласно пункту 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
При этом следует различать убытки, причиненные в результате установления экономически необоснованных тарифов, и «недополученные доходы», вызванные наличием льготного тарифа для отдельной категории потребителей и экономически обоснованного тарифа, утвержденного для остальных потребителей (межтарифная разница). Для компенсации таких убытков предусмотрены иные механизмы.
При взыскании убытков ресурсоснабжающими организациями вследствие установления для них экономически необоснованных тарифов суды, как правило, отказывают ресурсоснабжающим организациям в удовлетворении исковых требований по причине недоказанности размера убытков, отсутствия причинно-следственной связи между принятым тарифным решением, впоследствии отмененным в судебном порядке, и наступившими неблагоприятными последствиями для регулируемой организации.
Указание в пункте 7 Постановления Пленума ВС РФ № 63 на возможность компенсации имущественных потерь поставщика посредством реализации иных способов защиты нарушенного права (статья 12 ГК РФ) не является безусловным основанием для взыскания убытков в порядке статьи 15 ГК РФ при установлении судом факта возмещения (компенсации) поставщику расходов в ином порядке.
Так, например, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд принял во внимание, что выпадающие доходы организации в связи с установлением экономически необоснованного тарифа были компенсированы ей путем применения мер тарифного регулирования, с чем истец был согласен; в отсутствие доказательств, подтверждающих наличие причинно-следственной связи между убытками в виде выпадающих доходов и действиями ответчика, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для удовлетворения заявленных требований о взыскании убытков с органа регулирования тарифов не имеется. (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2021 № 17АП-5576/2021-АК по делу № А50-23676/2019).
Небольшое количество положительных решений судов о взыскании убытков в пользу ресурсоснабжающих организаций, связаны с ситуациями, когда органы регулирования по разным причинам отказывали во включении в НВВ выпадающих доходов, связанных с принятием заниженных тарифов, либо включали их не в полном размере, то есть не использовали способы тарифного регулирования.
Таким образом, компенсация убытков регулируемой организации возможна только в случаях, когда органом регулирования не принимались меры по включению в тарифные решения последующих периодов регулирования средств для компенсации выпадающих доходов, которые возникли из-за отмены экономически необоснованного заниженного тарифа.
Только после того, как будет доказано, что учтенные убытки возникли именно из-за действий органа регулирования возможно добиваться их взыскания.
Подводя итог, необходимо отметить, что при компенсации расходов организации ввиду заниженного тарифа, необходимо:
- соблюдать баланс экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей;
- обеспечивать стабильные условия осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения.